Аналитика
Вертикаль управления тонет
Ростов-на-Дону как зеркало русского городского и регионального
управления
управления
11.09.2020
- Публикатор: Группа редакторов издания (Сетевое_издание_Репортёр)
- Текст: Андрей Бакеев, Владимир Козлов, Федор Лобанов
Опыт Ростова-на-Дону показывает, что в случае, когда речь идет о городе-миллионнике, стандартная модель управления городом через сити-менеджера, подконтрольного губернатору, не работает. Мегаполис просто не имеет возможности развиваться — он существует в режиме латания дыр
— Сейчас сити-менеджером ставится, как правило, человек, который не создает проблем, — говорит технолог политических кампаний, электоральный юрист Борис Свиридов. — Но человек, который не создает проблем, их и не решает.
17 июля 2020 года в Ростове-на-Дону случился очередной потоп: улицы превратились в реки, поток сметал людей, машины, вещи. Счастье, что на этот раз обошлось без жертв, но сам потоп здесь явление регулярное. Ни один из руководителей города — ни избранный долгожитель Михаил Чернышев, ни сметаемые политическими волнами сити-менеджеры — не смогли решить проблему ливневой канализации, как и многие другие проблемы.
17 июля 2020 года в Ростове-на-Дону случился очередной потоп: улицы превратились в реки, поток сметал людей, машины, вещи. Счастье, что на этот раз обошлось без жертв, но сам потоп здесь явление регулярное. Ни один из руководителей города — ни избранный долгожитель Михаил Чернышев, ни сметаемые политическими волнами сити-менеджеры — не смогли решить проблему ливневой канализации, как и многие другие проблемы.
После Чернышева: наша эра
Десять лет назад в Ростовской области начались самые масштабные политические перемены постсоветского периода: пришел губернатор Василий Голубев, который сменил старожила Владимира Чуба, занимавшего эту должность 17 лет. Работавший в связке с Чубом мэр Ростова Михаил Чернышев протянул в своем кресле на четыре года дольше — его общий стаж в должности составил 21 год.
Затем в Ростове, вслед за рядом городов, была введена система двойного правления: есть выбираемый думой глава города (спикер гордумы) и наемный сити-менеджер (глава администрации), который занимается городским хозяйством. Казалось, что эта система — способ заставить глав городов работать, а не заниматься политическими спекуляциями.
Однако следующие два сити-менеджера Ростова-на-Дону фактически бежали со своих постов — один через два, другой через два с половиной года работы. Между тем клубок нерешенных проблем в городе растет, принятую два года назад стратегию развития реализовывать некому.
Что тому причиной — человеческий фактор или результат неэффективности самой системы сити-менеджмента для всех российских крупных городов?
Что тому причиной — человеческий фактор или результат неэффективности самой системы сити-менеджмента для всех российских крупных городов?
Роли и личности в истории Ростова
В нулевых Дон в среде политологов было принято называть «тихим». Это был из немногих российских регионов, в которых одно поколение политиков руководило регионом и областным центром два десятилетия. Неофициально нам рассказывали, что конкретным поводом для смены ростовского губернатора-долгожителя Владимира Чуба стали выборы мэра Ростова-на-Дону в феврале 2010 года, на которых пятый раз подряд должность градоначальника досталась Михаилу Чернышеву. Якобы тогда в администрации президента поняли, что добровольно на Дону никто ничего менять не намерен. Именно тогда в Ростовскую область был направлен «варяг» с донскими корнями Василий Голубев, до этого руководивший Ленинским районом Московской области.
Чуб и Голубев — два совершенно разных стиля руководства. Чуб последние пять лет работы не проводил пресс-конференций, но на публичных мероприятиях к нему мог подойти журналист и поговорить. Так же губернатор работал и с бизнесом. В регионе его ласково называли «папа». Он буквально решал, кого впустить в регион, кого не надо. Известна история о том, как в конце девяностых к Чубу пришли руководители двух агропромышленных групп региона — «Астон» и «Юг Руси» — с просьбой не давать транснациональной компании Cargill строить маслоэкстракционный завод в Ростовской области: мол, мы такие заводы построим сами. Чуб не пустил, и заводы были построены. Подобная история, но более грустная, была и с ТагАЗом — автомобильным заводом, который был построен на мощностях умершего таганрогского комбайнового завода. Проект делал предприниматель Михаил Парамонов, возглавлявший группу «Донинвест» и получивший беспрецедентную поддержку региональных властей. Те схемы «сотрудничества» избранного бизнеса и власти, которые имели место при Чубе, уже в десятые годы были непредставимы. ТагАЗ окончательно разорился при Голубеве, Парамонов в международном розыске.
Чуб и Голубев — два совершенно разных стиля руководства. Чуб последние пять лет работы не проводил пресс-конференций, но на публичных мероприятиях к нему мог подойти журналист и поговорить. Так же губернатор работал и с бизнесом. В регионе его ласково называли «папа». Он буквально решал, кого впустить в регион, кого не надо. Известна история о том, как в конце девяностых к Чубу пришли руководители двух агропромышленных групп региона — «Астон» и «Юг Руси» — с просьбой не давать транснациональной компании Cargill строить маслоэкстракционный завод в Ростовской области: мол, мы такие заводы построим сами. Чуб не пустил, и заводы были построены. Подобная история, но более грустная, была и с ТагАЗом — автомобильным заводом, который был построен на мощностях умершего таганрогского комбайнового завода. Проект делал предприниматель Михаил Парамонов, возглавлявший группу «Донинвест» и получивший беспрецедентную поддержку региональных властей. Те схемы «сотрудничества» избранного бизнеса и власти, которые имели место при Чубе, уже в десятые годы были непредставимы. ТагАЗ окончательно разорился при Голубеве, Парамонов в международном розыске.
Эта кулуарность фактически делала регион закрытым — в отличие от Кубани, которая после прихода молодого и амбициозного Александра Ткачева начала делать ставку на привлечение инвесторов и туристов. Как выразился один из донских банкиров, в Ростове, в отличие от Кубани, было что делить. Действительно, в 2003 году еще шла корпоративная война за Тагмет между местными и пришлыми — с захватами, ложными собраниями директоров и акционеров, перекрестными исками и пресс-конференциями. А Кубань в это время возила делегации из представителей национальных туроператоров по своему побережью, чтобы те поняли, что сюда надо продавать путевки, превращая стихийный туризм в цивилизованный. Однако Чуб уловил тренд на открытость — в середине нулевых в регионе было создано Агентство инвестиционного развития, которое стало буквально охотиться на промышленных инвесторов. Сильным местом Чуба была именно ставка на бизнес.
А Голубев первую встречу с региональным крупным бизнесом провел через год после назначения, и на ней никаких решений принято не было. С Агентством инвестиционного развития Ростовской области был временно расторгнут контракт — мало кто знает, что некоторое время оно привлекало инвесторов в Пермский край, поскольку на Дону для него не было работы. Главными ведомствами при Голубеве стали министерство информационной политики и служба протокола. Новости о том, как глава региона объезжает муниципалитеты, посещение предприятий перед камерами, регулярные встречи с прессой, затем с блогерами, интервью в эфире — никогда на Дону работе с информацией не уделялось так много внимания. Представить себе по-журналистски лихое интервью с Голубевым, какие мы делали, например, с Чернышевым, невозможно: такая вероятность будет отсеяна на дальних подступах.
За несколько лет после появления Голубева, все люди, входившие в команду Чуба, исчезли из органов власти. На второй год трудно было найти даже зама в министерствах, который занимал бы при Чубе подобного уровня пост. Но областным центром продолжал руководить недавно (в пятый раз) переизбранный старый чубовский кадр — Михаил Чернышев.
— Когда Василий Голубев начал работать в Ростовской области, его команда критиковала то, как в регионе была поставлена работа при Владимире Чубе, — вспоминает политтехнолог Владислав Волков. — Часть этой критики была направлена и в адрес Чернышева. В свое время он отличался от других возможных претендентов на мэрское кресло в Ростове предсказуемостью и нежеланием глубоко вмешиваться в дела людей, от которых зависел город. Ни рейдерством, ни чем-то таким, во что могли бы ввязаться люди более смелые, Чернышев не занимался. Такие руководители гораздо лучше приживаются, чем любящие рубить сплеча, принимать волевые решения. Чернышев никогда не был менеджером, добивавшимся своего любой ценой. В этом смысле он неэффективный менеджер. В 1990-е это было хорошо, а в тучные годы, когда можно было побороться за большие инвестиции, требовался другой человек. Ростову надо было во что бы то ни стало обогнать Краснодар и стать реальной столицей Юга России.
Стратегия как главный пункт критики
В 2014 году Госдума разрешила регионам самостоятельно определять порядок избрания муниципальных глав — это была тихая политическая революция, устранившая последнюю ступень власти, на которой еще имели место прямые выборы. Впрочем, и система прямых выборов на муниципальном уровне настолько контролировалась элитами, что переизбрание главы населением «по привычке» стало нормой. Первыми от прямых выборов на Юге отказались Волгоград, Ставрополь, Грозный, Нальчик; за последующие полтора года на систему сити-менеджмента перешли Ростов-на-Дону, Краснодар, Сочи, Астрахань, Махачкала.
Это был очень удобный для губернаторов инструмент. Приведем только один пример, подтверждающий, что губернаторы от его использования вряд ли откажутся. В момент прихода Голубева выборы мэра в Новочеркасске выиграл коммунист Анатолий Кондратенко. Это была ситуация, о которой новый губернатор вспоминал и годы спустя, обосновывая пагубность демократического избрания глав городов. Неугодный и ершистый Кондратенко стал настоящей головной болью для Голубева. Публичной критики было очень много; в какой мере она была оправдана реальным положением дел, сказать трудно, но главное, что Голубев фактически ничего не мог поделать с оппонентом. Через полтора года у Кондратенко сдали нервы, и он ушел по собственному желанию, а Василий Голубев и спустя годы говорил о том, что больше не хотел бы попадать в ситуацию, когда граждане выбрали мэра, который не хочет работать, а он, губернатор, не может повлиять на ситуацию.
Это был очень удобный для губернаторов инструмент. Приведем только один пример, подтверждающий, что губернаторы от его использования вряд ли откажутся. В момент прихода Голубева выборы мэра в Новочеркасске выиграл коммунист Анатолий Кондратенко. Это была ситуация, о которой новый губернатор вспоминал и годы спустя, обосновывая пагубность демократического избрания глав городов. Неугодный и ершистый Кондратенко стал настоящей головной болью для Голубева. Публичной критики было очень много; в какой мере она была оправдана реальным положением дел, сказать трудно, но главное, что Голубев фактически ничего не мог поделать с оппонентом. Через полтора года у Кондратенко сдали нервы, и он ушел по собственному желанию, а Василий Голубев и спустя годы говорил о том, что больше не хотел бы попадать в ситуацию, когда граждане выбрали мэра, который не хочет работать, а он, губернатор, не может повлиять на ситуацию.
При новом губернаторе Чернышев проработал в кресле мэра почти четыре года. Несмотря на дипломатичную натуру Чернышева, его общение с губернатором Голубевым складывалось отнюдь не безоблачно. Летом 2011 года против дочери Чернышева Ольги возбудили уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК (мошенничество в особо крупном размере). Областная прокуратура пыталась возбудить уголовное дело по фактам махинации с земельными участками и в отношении самого Чернышева. В этом противостоянии, однако, победил мэр: дело против него не только не появилось, но вскоре еще и был снят с должности областной прокурор Валерий Кузнецов, в действиях которого читалась воля новых региональных руководителей. Просто выдавить мэра-старожила, как это произошло с неопытным главой Новочеркасска, не получилось.
Но, несмотря на эту подковерную борьбу, горожане в последние годы правления Чернышева вспоминали о нем в основном во время катаклизмов. Как, например, во время небывалого снегопада декабря 2012 года, когда Ростов оказался парализован — причем прежде всего из-за плохого взаимодействия различных служб. Следующей зимой снова за два дня выпала месячная норма снега. На второй день Михаил Чернышев обратился к жителям города с призывом отнестись к ситуации с пониманием — и взять в руки лопаты, поскольку вся техника (которой многие ни разу не видели) задействована на дорогах.
Ростовчане призывом были возмущены. В сети в очередной раз начали собирать подписи за отставку мэра с формулировкой «за грубое неисполнение своих служебных обязанностей». В интервью журналу «Эксперт Юг» по поводу той ситуации Чернышев дал ответ, который иллюстрирует тактику его защиты от возросших требований городского населения: «Все думают, что у мэра полномочий — мама дорогая! А от полномочий, которые были раньше, ничего не осталось. Полномочия по народному образованию забрали. Завтра заберут полномочия по детским садам. Полномочия по контролю за строительством забраны. Наши полномочия — разрешить и принять строительство. Снести незаконное строительство — не наши полномочия. Я не жалуюсь — это реальность, в которой мы существуем». В то же самое время Минрегион признал Чернышева одним из лучших мэров в стране, что весьма показательно: тактика такого айкидо официально была признана успешной.
Но проблема крылась не только в работе коммунальных служб. У города не было какой-либо собственной стратегической повестки развития — именно это становилось главным поводом для критики Михаила Чернышева со стороны ростовского делового сообщества. В девяностые годы, когда регионы решали вопросы выживания, наличие у города долгосрочных планов казалось непозволительной роскошью. В нулевых же, на волне экономического роста, стратегические вопросы казались явно избыточными, потому что все и так было хорошо — особенно после того, как в Ростове прописалось полпредство ЮФО и город явочным порядком провозгласил себя «южной столицей». Но уже во время кризиса 2008–2009 годов стало понятно, что дальше так продолжаться не может — особенно на фоне рывка соседнего Краснодара.
-----Но уже во время кризиса 2008–2009 годов стало понятно, что дальше так продолжаться не может — особенно на фоне рывка соседнего Краснодара.
В особенно запущенном состоянии оказалась дорожно-транспортная инфраструктура. Глобальные инициативы по строительству в Ростове монорельса, а затем метро так и остались на бумаге; новых магистралей в городской черте почти не строилось, а мегаполис тем временем задыхался в пробках. К этому добавлялась непродуманная градостроительная политика мэрии с явным приоритетом точечной многоэтажной застройки, которая привела к уничтожению исторической среды во многих частях центра города. В ряде случаев Голубев присоединялся к критике городской власти. Нужно было что-то менять.
— Там, где отсутствует политическая субъектность, отсутствует и все остальное, — а в Ростове она отсутствует примерно с конца девяностых годов, — говорит Борис Свиридов. — Юрий Погребщиков, первый мэр Ростова (с 1991-го по 1993-й. — «Репортер») был политическим субъектом. На тот момент Краснодару даже не снилось спорить с Ростовом: Краснодар считали не более чем случайно заасфальтированной станицей. Вес руководителя города исчез не сразу, но была четкая тенденция, закрепляющая доминирование руководителя субъекта. Однако по другим регионам мы видели, к чему приводит противостояние мэра и губернатора; не факт, что от скандалов выигрывают город и регион. Яркий пример — ставропольская история, где губернатор был единоросс, а мэр — справедливоросс. Это было весело: в центре Ставрополя мэр повесил плакат «Продай Бентли — заплати алименты» — эта фраза была адресована губернатору. Но заявить о себе как о политическом субъекте можно не только через конфликт, но и отстаивая интересы города.
В мае 2014 года Государственная Дума приняла закон, который предоставил субъектам РФ право самостоятельно определять порядок избрания глав городов. Полтора месяца спустя в Ростовской области приняли закон «О главах городских округов в Ростовской области», в августе 2014-го гордума Ростова-на-Дону приняла соответствующие поправки в устав города. Выступая в прессе, Михаил Чернышев не скрывал своего недовольства новой моделью. «На мой взгляд, прямые выборы — самый лучший вариант, наемный руководитель зависит все-таки от того лица, которое его назначает», — цитировал Чернышева ростовский деловой еженедельник «Город N».
— Чернышев на тот момент уже 21 год был мэром и понимал: его больше не хотят видеть в этой роли, — говорит Владислав Волков. — Надо было решать, как быть. В поступившем от Василия Голубева предложении занять место заместителя губернатора были свои плюсы. Одна из ключевых тем, которыми Чернышев должен был заниматься в правительстве, — развитие ростовской агломерации. Это лучше, чем ничего. В неизвестность уходить страшно.
Рокировка выглядела так: мэр-долгожитель перешел на позицию вице-губернатора, а из правительства в мэрию города-миллионника перешел ключевой вице-губернатор Сергей Горбань. Он стал первым сити-менеджером Ростова-на-Дону.
Сильная фигура в слабой позиции
В кресле сити-менеджера Сергей Горбань побыл ровно два года. В это время в городе началась реализация крупных инфраструктурных проектов к чемпионату мира по футболу 2018 года. Строился новый международный аэропорт «Платов». На левом берегу Дона возводился футбольный стадион «Ростов-Арена» на 45 тысяч мест, в соответствии со стандартами FIFA. К реализации были заявлены несколько крупных гостиничных проектов — эти отели должны были принимать гостей мундиаля. Ростов-на-Дону не должен был оказаться в числе мегаполисов, которые срывали сроки подготовки к ЧМ. «Василию Голубеву очень хотелось, чтобы именно в Ростове достижения его команды были видны особенно хорошо, — рассказывает Владислав Волков. — Для этого и понадобился Горбань — человек энергичный, деятельный, способный, если надо, проявить твердость. Но областные элиты, да и сами ростовчане все чаще говорили о недоверии к новой власти».
Сергей Горбань нужен был для того, чтобы проломить вековое окостенение чернышевской администрации и выстроить инфраструктуру для функционирования сити-менеджера как такового. В этом качестве Сергей Иванович был блистательно решителен: несколько десятков отставок в первые же дни работы — такого стресса муниципальная власть не переживала со времен оккупации города гитлеровскими войсками. Работа пошла совсем в другом темпе.
Сергей Горбань нужен был для того, чтобы проломить вековое окостенение чернышевской администрации и выстроить инфраструктуру для функционирования сити-менеджера как такового. В этом качестве Сергей Иванович был блистательно решителен: несколько десятков отставок в первые же дни работы — такого стресса муниципальная власть не переживала со времен оккупации города гитлеровскими войсками. Работа пошла совсем в другом темпе.
Многие при этом предпочли не заметить, что в первую же зиму — Горбань заступил в ноябре — впервые за много лет в Ростове не возникло никаких проблем с расчисткой улиц от снега. Горбань быстро сумел заставить работать даже тех, кто формально ему не подчиняется. Начались ремонты и создание благоустроенных зон в городе: пешеходные переходы, скверы, переулок Соборный. Символично и то, что к моменту ухода сити-менеджера только-только закончился ремонт самой мэрии, которая в результате довольно сильно изменила свой облик. Горбань оставил после себя во всех смыслах отремонтированную администрацию города.
Поэтому, когда истек его срок и Горбань не подал заявку на следующий — более того, буквально исчез! — это было громом среди ясного неба. Существует версия ухода, связанная с интересом правоохранительных органов; другая состоит в том, что Горбань выполнил программу-минимум, а дальше нужно было впрягаться вдолгую — браться за стратегию развития города, заниматься серьезной урбанистикой, а значит, становиться во многом самостоятельной фигурой, продвигающей амбициозный, имеющий собственные интересы город. Но не факт, что это в принципе по силам сити-менеджеру, контракт с которым заключается на два года. Нужно было превращаться в такого же политика, как сам Голубев; но для человека военной выучки, убедившего себя в том, что он «второй номер», это был неприемлемый сценарий: это было бы все равно что открыто бросить вызов Василию Голубеву. А не предпринимать никаких шагов — значит погрязнуть в рутине и наслаждаться регулярными петициями о своей отставке.
Поэтому, когда истек его срок и Горбань не подал заявку на следующий — более того, буквально исчез! — это было громом среди ясного неба. Существует версия ухода, связанная с интересом правоохранительных органов; другая состоит в том, что Горбань выполнил программу-минимум, а дальше нужно было впрягаться вдолгую — браться за стратегию развития города, заниматься серьезной урбанистикой, а значит, становиться во многом самостоятельной фигурой, продвигающей амбициозный, имеющий собственные интересы город. Но не факт, что это в принципе по силам сити-менеджеру, контракт с которым заключается на два года. Нужно было превращаться в такого же политика, как сам Голубев; но для человека военной выучки, убедившего себя в том, что он «второй номер», это был неприемлемый сценарий: это было бы все равно что открыто бросить вызов Василию Голубеву. А не предпринимать никаких шагов — значит погрязнуть в рутине и наслаждаться регулярными петициями о своей отставке.
-----Но уже во время кризиса 2008–2009 годов стало понятно, что дальше так продолжаться не может — особенно на фоне рывка соседнего Краснодара.
— Горбань стал развивать инфраструктуру, в городе появились пешеходные зоны и форматы, которых ранее в Ростове не было — например, коворкинг «Новый Ростов», — отмечает Владислав Волков. — А еще Горбань стал активно общаться с блогерами, формировать вокруг себя общественные объединения города, создал общественный совет из числа влиятельных горожан. Популярность и политический вес Сергея Горбаня стали расти, что, конечно же, не могло нравиться вышестоящей власти. Не исключаю, что в окружении Голубева нашлись люди, которые сказали: «Этот парень серьезно и быстро растет, набирает силу, его рейтинги повышаются. Он становится независимым». Думаю, именно это стало истинной причиной ухода Сергея Ивановича с поста сити-менеджера.
— Сити-менеджеры такого уровня обычно умны и честолюбивы — не «управдомы», — отмечает политтехнолог Александр Мамитов. — Сергей Горбань явно хотел проявить себя. Но любому, кто придет на место сити-менеджера, нужно быть готовым принять чужие решения, какими бы они ни были. Если ты больше не можешь этого делать, то ты уже не член команды, а значит, самый верный шаг в таком случае — уходить.
— Решение проблем города требует политической субъектности, — считает Борис Свиридов. — Какие это проблемы? Да почти все. Руководитель, по идее, должен говорить: «Я принимаю такое решение, потому что за мной стоит поддержка моих избирателей». А сейчас на этом посту менеджеры и технократы, которые пришли по конкурсу. Технократы не в диалоге с людьми. В результате проблемы копятся.
Какие проблемы скрывает летний дождь
30 июня 2016 года в городе случилась трагедия: выпала двухмесячная норма осадков, во время ливня погибла 14-летняя девочка, которую затянуло потоком воды под колеса машины. О трагедии и сегодня напоминают ритуальные цветы на пересечении улицы Пушкинской и проспекта Буденновский. Кроме того, еще девять человек получили тогда травмы и ушибы, удары током от оборвавшихся проводов линий электропередач. Всего в Ростове вечером 30 июня 2016 года произошло 38 ДТП, было повреждено 24 автомобиля, повалено 18 деревьев, от электроснабжения было отключено 85 домов.
Вслед за этим в городе произошли показательные увольнения. Так, по распоряжению Сергея Горбаня своего поста лишились руководитель управления ГО и ЧС Ростова-на-Дону Артур Хостов и Арам Егиазарян, директор городского департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения, отвечающего в Ростове за работу системы ливневой канализации.
Работой мэрии Ростова заинтересовались правоохранительные органы. Так, областная прокуратура инициировала в отношении «городских властей и спецслужб» проверку соблюдения законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Следственный комитет возбудил уголовное дело по факту халатности (ч. 2 ст. 293 УК РФ) должностных лиц администрации города. Вскоре после этого ростовчане составили обращение на имя президента России, в котором потребовали отставки Сергея Горбаня. Обращение подписали несколько тысяч человек.
Вслед за этим в городе произошли показательные увольнения. Так, по распоряжению Сергея Горбаня своего поста лишились руководитель управления ГО и ЧС Ростова-на-Дону Артур Хостов и Арам Егиазарян, директор городского департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения, отвечающего в Ростове за работу системы ливневой канализации.
Работой мэрии Ростова заинтересовались правоохранительные органы. Так, областная прокуратура инициировала в отношении «городских властей и спецслужб» проверку соблюдения законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Следственный комитет возбудил уголовное дело по факту халатности (ч. 2 ст. 293 УК РФ) должностных лиц администрации города. Вскоре после этого ростовчане составили обращение на имя президента России, в котором потребовали отставки Сергея Горбаня. Обращение подписали несколько тысяч человек.
Через неделю после ливня Горбань встретился с блогерами и объяснил, что из 107 километров ливневых канализаций в Ростове-на-Дону в собственности муниципалитета находится всего 15%. Оказалось также, что ливневки Ростова рассчитаны на норму осадков 5 миллиметров в час, тогда как вечером 30 июня в центре города их выпало в шесть раз больше. Горбань сообщил, что администрация города возвращает ливневые канализации в муниципалитет через суды, но на это понадобится не меньше 12 месяцев. «Двадцать четыре года город не думал о ливневках — невозможно сейчас оперативно решить этот вопрос. Еще год как минимум нужен мне для того, чтобы узаконить ливневую канализацию», — заверил Сергей Горбань. Тогда же власти города заключили соглашение с федеральной службой по тарифам, которая должна определить тарифы на стоки. Эти средства должны были пойти на реконструкцию сети ливневок. Горбань был уверен, что плачевное состояние ливневой канализации — наследство предыдущей команды.
Во время ливня 17 июля 2020 года выпало 26 миллиметров осадков. В результате было подтоплено 36 социальных объектов, несколько десятков жилых домов и дворов. По оценкам на 2020 год, приблизительная стоимость создания полноценной ливневой канализации в Ростове составляет около 40 млрд рублей — это больше годового бюджета города. Ливневая канализация — пример одной из запущенных проблем города, с которой, вероятнее всего, не справится ни один сити-менеджер, нанятый на два года.
Призрак политики в думах
Казалось бы, элемент политики остался в городских думах. Кандидаты в депутаты встречаются с жителями своих округов, формулируют свои планы, выслушивают людей, стараются выполнять наказы. Спикер думы, получивший звание главы города, по идее, политической субъектностью обладает. Однако, как объясняет Свиридов, глава находится в ситуации, когда он должен либо этой субъектностью пожертвовать, либо допустить возможность конфликта с исполнительной властью в лице поставленного губернатором сити-менеджера. По факту глава города чаще всего отходит в тень — именно так произошло и в Ростове-на-Дону, где главой города является тот же человек, который был спикером думы еще при Чернышеве, — Зинаида Неярохина.
— Представительная власть у нас по традиции вторична по отношению к исполнительной. Председатель думы никогда не конкурировал по статусу с главой города, — рассказывает Борис Свиридов. — В девяностых Зинаида Неярохина называлась не председателем думы, а заместителем главы города по местному самоуправлению — даже в этой иерархии все читается. Она всегда была вторым человеком в городе. У нее был исторический шанс стать первым, когда поменялась система, — потому что, по идее, за главой города стоят избиратели. Но Неярохина либо не захотела, либо не смогла выйти на первый план. По должности она глава Ростова, но никто не говорит о ней как о главе. Она находится в тени и не выходит в публичную плоскость. Хотя во множестве случаев именно председатель думы — реальное первое лицо. Небольшой пример: все знают, что Октябрьским сельским районом руководит Евгений Луганцев, председатель думы. Фамилии главы администрации я даже не знаю.
Время слабых фигур
Сергей Горбань был решителен настолько, что, по мнению многих, перешагивал закон — и уже совершенно точно был фигурой слишком мощной для позиции сити-менеджера. С теми, кто пришел ему на смену, такой проблемы уже не возникало. Виталий Кушнарев был одним из самых тихих градоначальников. Никаких развернутых интервью, никаких многочасовых общений с блогерами и прессой, никакого публичного обсуждения стратегии развития города. Только скупые цитаты, обрывки, фразы.
Миссия Кушнарева, с которой он был перемещен с позиции регионального министра транспорта на эту неожиданную для него самого должность, состояла в подготовке города к чемпионату мира по футболу. А это сложный проект по обустройству дворовых территорий, реновация или просто ремонт Большой Садовой, создание транспортной инфраструктуры вокруг новых аэропорта и стадиона, масштабная работа с фасадами, собственно сдача нового аэропорта, необходимость уложиться в сроки в ситуации дико запаздывающего госфинансирования… В период работы Кушнарева Ростов-на-Дону заказал и принял Стратегию социально-экономического развития до 2035 года. Согласно этой стратегии Ростов должен развиваться как центр крупнейшей агломерации Юга и инновационно-технологический полюс региона.
На одной из пресс-конференций в донской столице Василий Голубев рассказывал историю знакомства с Кушнаревым в середине девяностых. Тогда Голубев работал в одной из структур «Газпрома», где занимался, в числе прочего, строительством магистрального газопровода через территорию Белой Калитвы. Кушнарев приезжал в составе делегации из белокалитвинской администрации. Василий Голубев, с его слов, сразу отметил парня как человека трудолюбивого. «Он пахарь, не жалеет времени и сил. Я не знаю, хорошая это черта или плохая, но это так», — так характеризовал губернатор нового сити-менеджера. На той пресс-конференции губернатор заметил, что «настоящим градоначальником» Виталий Кушнарев станет только через три года с момента назначения на пост. Контракт с сити-менеджером был подписан на четыре года, до истечения полномочий старого состава гордумы. Настоящим сити-менеджером Кушнарев не стал — он отработал всего два с половиной года.
Миссия Кушнарева, с которой он был перемещен с позиции регионального министра транспорта на эту неожиданную для него самого должность, состояла в подготовке города к чемпионату мира по футболу. А это сложный проект по обустройству дворовых территорий, реновация или просто ремонт Большой Садовой, создание транспортной инфраструктуры вокруг новых аэропорта и стадиона, масштабная работа с фасадами, собственно сдача нового аэропорта, необходимость уложиться в сроки в ситуации дико запаздывающего госфинансирования… В период работы Кушнарева Ростов-на-Дону заказал и принял Стратегию социально-экономического развития до 2035 года. Согласно этой стратегии Ростов должен развиваться как центр крупнейшей агломерации Юга и инновационно-технологический полюс региона.
На одной из пресс-конференций в донской столице Василий Голубев рассказывал историю знакомства с Кушнаревым в середине девяностых. Тогда Голубев работал в одной из структур «Газпрома», где занимался, в числе прочего, строительством магистрального газопровода через территорию Белой Калитвы. Кушнарев приезжал в составе делегации из белокалитвинской администрации. Василий Голубев, с его слов, сразу отметил парня как человека трудолюбивого. «Он пахарь, не жалеет времени и сил. Я не знаю, хорошая это черта или плохая, но это так», — так характеризовал губернатор нового сити-менеджера. На той пресс-конференции губернатор заметил, что «настоящим градоначальником» Виталий Кушнарев станет только через три года с момента назначения на пост. Контракт с сити-менеджером был подписан на четыре года, до истечения полномочий старого состава гордумы. Настоящим сити-менеджером Кушнарев не стал — он отработал всего два с половиной года.
-----Но уже во время кризиса 2008–2009 годов стало понятно, что дальше так продолжаться не может — особенно на фоне рывка соседнего Краснодара.
В период управления Кушнарева прорвались другие проблемы, которые накапливались в Ростове годами. Так, в августе 2017 года на запущенной территории в районе Театрального спуска, в историческом центре города, вспыхнул пожар, который уничтожил 118 домов. Около 600 человек остались без крова, один ростовчанин погиб. Последствия пожара были устранены совместными усилиями всех ветвей власти, а также бизнеса, который по просьбе администрации предоставил погорельцам квартиры в строящихся домах — в частности, застройщик «Югстройинвест» выделил жилье в микрорайоне «Красный Аксай». Тогда власть — прежде всего, региональная — показала готовность быстро реагировать на проблемы и вызовы в режиме цейтнота при подготовке к крупному международному событию. Однако в дальнейшем ростовский сити-менеджер оставался с проблемами один на один.
После отставки сити-менеджера исполняющим его обязанности стал первый замглавы администрации Ростова Алексей Логвиненко. Наиболее яркий факт из биографии — работа в управлении экономической безопасности и противодействия коррупции в областном ГУ МВД РФ. «Всего лишь около 40% городского бюджета — это собственные доходы, остальное — субсидии и дотации, — считает сити-менеджер. — Первоочередная задача — за два года увеличить собственные доходы до 15 миллиардов рублей. Около 80% бюджета — это текущие расходы, на развитие остается только около 7 миллиардов рублей». Для увеличения доходов, уверен Логвиненко, надо избавиться от неэффективных активов, вовлечь в экономический оборот новые земли. В сфере экономики Алексей Логвиненко считает важным наращивание инвестиций в социальную, коммунальную и транспортную инфраструктуру, в то время как пока большинство проектов в инвестпортфеле города касается жилого строительства. Сделать это можно, развивая концессии и частно-государственное партнерство. В развитии транспортной сферы Логвиненко считает делает ставку на проект создания легкого метро.
В этом году сити-менеджер Логвиненко впервые ушел в отпуск. Вскоре в телеграм-каналах появились сообщения о том, что это «отпуск с последующим увольнением». Новый пресс-секретарь сити-менеджера Мария Петрова быстро опровергла информацию. И процитировала самого Логвиненко: «Увольняться… этого в планах нет. Не секрет, что я возглавил список кандидатов в депутаты гордумы Ростова от “Единой России”. Впереди непростое время подготовки и проведения выборов (осенью 2020 года). Слишком много идей и проектов по развитию донской столицы, которые, я надеюсь, мы вместе с ростовчанами и реализуем».
Например, к началу ЧМ-2018 не успели закончить реконструкцию улицы Станиславского — одной из центральных в Ростове. Часть улицы так и не была отремонтирована, смета выросла в полтора раза, а у местных жителей возникли претензии к качеству выполненных работ. Осенью 2018 года провалилась транспортная реформа — в ноябре ростовская прокуратура внесла в адрес Кушнарева представление об устранении нарушений в сфере общественного транспорта.
— Должность главы администрации города в ее нынешней конфигурации должен занимать человек с опытом управления огромной структурой — человек с большим опытом руководства либо крупной компанией, либо региональным ведомством, — утверждает политолог Центра региональных социально-экономических исследований Александр Джадов. — А в случае с Кушнаревым это было не так. Было ощущение, что мэрия запаздывает со многими решениями, потому что не выстроены адекватные формы обратной связи с гражданами.
Кроме того, говорит политолог, в отличие от Михаила Чернышева и Сергея Горбаня, Виталий Кушнарев не был политиком и даже не пытался быть им.
Кроме того, говорит политолог, в отличие от Михаила Чернышева и Сергея Горбаня, Виталий Кушнарев не был политиком и даже не пытался быть им.
После отставки сити-менеджера исполняющим его обязанности стал первый замглавы администрации Ростова Алексей Логвиненко. Наиболее яркий факт из биографии — работа в управлении экономической безопасности и противодействия коррупции в областном ГУ МВД РФ. «Всего лишь около 40% городского бюджета — это собственные доходы, остальное — субсидии и дотации, — считает сити-менеджер. — Первоочередная задача — за два года увеличить собственные доходы до 15 миллиардов рублей. Около 80% бюджета — это текущие расходы, на развитие остается только около 7 миллиардов рублей». Для увеличения доходов, уверен Логвиненко, надо избавиться от неэффективных активов, вовлечь в экономический оборот новые земли. В сфере экономики Алексей Логвиненко считает важным наращивание инвестиций в социальную, коммунальную и транспортную инфраструктуру, в то время как пока большинство проектов в инвестпортфеле города касается жилого строительства. Сделать это можно, развивая концессии и частно-государственное партнерство. В развитии транспортной сферы Логвиненко считает делает ставку на проект создания легкого метро.
В этом году сити-менеджер Логвиненко впервые ушел в отпуск. Вскоре в телеграм-каналах появились сообщения о том, что это «отпуск с последующим увольнением». Новый пресс-секретарь сити-менеджера Мария Петрова быстро опровергла информацию. И процитировала самого Логвиненко: «Увольняться… этого в планах нет. Не секрет, что я возглавил список кандидатов в депутаты гордумы Ростова от “Единой России”. Впереди непростое время подготовки и проведения выборов (осенью 2020 года). Слишком много идей и проектов по развитию донской столицы, которые, я надеюсь, мы вместе с ростовчанами и реализуем».
Нагрузка для губернатора
— Нынешняя система назначения главы администрации города существенно сокращает возможности сити-менеджеров быть самостоятельной фигурой в силу прямой зависимости от одобрения губернатора, — говорит политолог Роман Базиков. — Исключения могут быть, когда выдающиеся личности вдруг становятся самостоятельными. Но это происходит вопреки системе, а не благодаря ей. У нас выдающихся личностей, которые были бы способны в этой ситуации самостоятельно рулить таким крупным городом, как Ростов, сейчас нет. В стране таких личностей крайне мало. Вот и получается, что администрации городов постепенно превращаются в отделы городского развития при губернской власти.
— Конечно, избранные жителями мэры гораздо лучше, чем даже самые грамотные сити-менеджеры. Избранные мэры в принципе иначе мотивированы, так как вынуждены учитывать мнение горожан. Но в сложившейся в последнее десятилетие в России системе, когда города полностью (политически и экономически) зависимы от глав регионов, оценивать нужно не сити-менеджеров, а губернаторов, — резюмирует политтехнолог Александр Мамитов.
— Первая задача для губернатора — максимально ослаблять позиции сити-менеджера, иначе может вырасти конкурент, — отмечает Владислав Волков. — Вторая задача — не дать уйти на пенсию Зинаиде Неярохиной, которая действительно в курсе всего, что в городе происходит, и губернатор в действительности опирается в своих решениях не на сити-менеджеров, а на Неярохину.
— Во всех регионах, где выбирают сити-менеджера, конкурсная комиссия состоит наполовину из губернаторского пула, — объясняет председатель экспертного совета Фонда изучения электоральной политики Андрей Серенко. — Этот институт абсолютно не отвечает требованием времени, поскольку крупные областные центры пытаются загнать в рамки сельского управления, — ведь губернаторы преимущественно управляют именно сельскими территориями. Из-за этого городское управление деградирует, команда мэра сереет, городская инициатива слабеет. Сити-менеджер не только теряет инициативу, но и оказывается в роли бесправного чиновника.
— Конечно, избранные жителями мэры гораздо лучше, чем даже самые грамотные сити-менеджеры. Избранные мэры в принципе иначе мотивированы, так как вынуждены учитывать мнение горожан. Но в сложившейся в последнее десятилетие в России системе, когда города полностью (политически и экономически) зависимы от глав регионов, оценивать нужно не сити-менеджеров, а губернаторов, — резюмирует политтехнолог Александр Мамитов.
— Первая задача для губернатора — максимально ослаблять позиции сити-менеджера, иначе может вырасти конкурент, — отмечает Владислав Волков. — Вторая задача — не дать уйти на пенсию Зинаиде Неярохиной, которая действительно в курсе всего, что в городе происходит, и губернатор в действительности опирается в своих решениях не на сити-менеджеров, а на Неярохину.
— Во всех регионах, где выбирают сити-менеджера, конкурсная комиссия состоит наполовину из губернаторского пула, — объясняет председатель экспертного совета Фонда изучения электоральной политики Андрей Серенко. — Этот институт абсолютно не отвечает требованием времени, поскольку крупные областные центры пытаются загнать в рамки сельского управления, — ведь губернаторы преимущественно управляют именно сельскими территориями. Из-за этого городское управление деградирует, команда мэра сереет, городская инициатива слабеет. Сити-менеджер не только теряет инициативу, но и оказывается в роли бесправного чиновника.
------Из-за этого городское управление деградирует, команда мэра сереет, городская инициатива слабеет. Сити-менеджер не только теряет инициативу, но и оказывается в роли бесправного чиновника.
Наиболее ярко, по утверждению эксперта, это видно по Волгограду: там сити-менеджеров никто в лицо не знает, да и приходили на эту позицию люди из глубинки, слабо понимающие проблемы и перспективы большого города. «Например, на эту позицию пришел Александр Чунаков, бывший до этого мэром Камышина. Это, конечно, третий по величине город региона, но все же не Волгоград. О какой эффективности такого сити-менеджера можно говорить?» — замечает Серенко. Политолог уверен, что сейчас все руководство Волгоградом взял на себя глава региона Андрей Бочаров.
В конце мая 2020 года президент Владимир Путин поддержал кандидатуру Василия Голубева на предстоящих выборах губернатора. «Позиции Голубева снова укрепились, — отмечает Роман Базиков. — Долгое время было непонятно, останется он или нет в области, будет ли участвовать в выборах или нет, согласуют ли его кандидатуру. Поэтому резких движений он не делал. Например, спокойно отнесся к тому, что в сити-менеджеры Ростова пришел человек из другой команды. Другое дело сейчас: кандидатура Голубева одобрена, полномочия действующего сити-менеджера истекают осенью этого года — самое время менять команду. Скорее всего, придет кто-то а-ля Кушнарев. Человек абсолютно послушный, абсолютно лояльный».
Этот сценарий мы уже наблюдали — вряд ли тем самым губернатор решит проблемы Ростова.
Тест на устойчивость
В результате того что современные стратегии регионов и городов разворачиваются к человеку, у развития появляется новая характеристика — устойчивость. В экономике устойчивость предполагает три компонента: сохранение окружающей среды, долгосрочную конкурентоспособность и умение экономические успехи переплавлять в качество жизни.
Тест на устойчивость Ростов сегодня не проходит. Индустриальный рост зависит буквально от нескольких компаний, которые вообще-то не всегда растут. И целый ряд ростовских производителей свои инвестпроекты реализует за пределами города. Новые заводы в городе много лет не строились. Инвесторы, которые заходят в регион с промышленными проектами, предпочитают размещаться в индустриальных парках, три из которых имеются в ростовской агломерации — но опять-таки не в Ростове. Износ основных фондов нарастает, он уже на уровне 47%, темпы обновления замедляются. Вес индустриальных инвестиций в портфеле инвестпроектов — около 2%. Надо быть безрассудным оптимистом, чтобы увидеть в этой картине предпосылки для дальнейшего промышленного роста.
При этом индустриальное развитие само по себе устойчивого роста не обеспечивает. Например, объем промпроизводства в Волгограде наивысший в ЮФО, но этот город сегодня аутсайдер по развитию малого бизнеса, имеет очень скромный потребительский рынок, а в результате население сокращается — у города возникает серьезная угроза потери статуса миллионника.
Альтернативные драйверы в Ростове не очень просматриваются, но их надо изобретать — как новую формулу роста. И как ни крути, эта новая формула должна быть связана с заявкой на интеллектуальное лидерство. «Умная» стадия традиционных отраслей — это всегда кластер. Многие хотят создавать кластеры, но немногие справляются с делом. Такие образования невозможны без сильного лидера, науки, трансфера технологий, создания возможностей для малого предпринимательства. При определенных условиях локомотивом роста мог бы быть и малый бизнес. Ростов в намерении формировать свой новый образ активной позиции пока не занимал, а это непозволительная роскошь для миллионника.
Но главное — где та голова во власти, которая способна всем этим заниматься? Может ли вообще сити-менеджер заниматься стратегией? Опыт последних трех глав администрации Ростова позволяет четко выявить стратегический дефект в управлении городами. Подобный дефект, возможно, не очень заметен, когда речь идет о городах второго и третьего эшелонов, но когда дело касается миллионников, конкуренция между которыми все увеличивается, он выходит на первый план.
Тест на устойчивость Ростов сегодня не проходит. Индустриальный рост зависит буквально от нескольких компаний, которые вообще-то не всегда растут. И целый ряд ростовских производителей свои инвестпроекты реализует за пределами города. Новые заводы в городе много лет не строились. Инвесторы, которые заходят в регион с промышленными проектами, предпочитают размещаться в индустриальных парках, три из которых имеются в ростовской агломерации — но опять-таки не в Ростове. Износ основных фондов нарастает, он уже на уровне 47%, темпы обновления замедляются. Вес индустриальных инвестиций в портфеле инвестпроектов — около 2%. Надо быть безрассудным оптимистом, чтобы увидеть в этой картине предпосылки для дальнейшего промышленного роста.
При этом индустриальное развитие само по себе устойчивого роста не обеспечивает. Например, объем промпроизводства в Волгограде наивысший в ЮФО, но этот город сегодня аутсайдер по развитию малого бизнеса, имеет очень скромный потребительский рынок, а в результате население сокращается — у города возникает серьезная угроза потери статуса миллионника.
Альтернативные драйверы в Ростове не очень просматриваются, но их надо изобретать — как новую формулу роста. И как ни крути, эта новая формула должна быть связана с заявкой на интеллектуальное лидерство. «Умная» стадия традиционных отраслей — это всегда кластер. Многие хотят создавать кластеры, но немногие справляются с делом. Такие образования невозможны без сильного лидера, науки, трансфера технологий, создания возможностей для малого предпринимательства. При определенных условиях локомотивом роста мог бы быть и малый бизнес. Ростов в намерении формировать свой новый образ активной позиции пока не занимал, а это непозволительная роскошь для миллионника.
Но главное — где та голова во власти, которая способна всем этим заниматься? Может ли вообще сити-менеджер заниматься стратегией? Опыт последних трех глав администрации Ростова позволяет четко выявить стратегический дефект в управлении городами. Подобный дефект, возможно, не очень заметен, когда речь идет о городах второго и третьего эшелонов, но когда дело касается миллионников, конкуренция между которыми все увеличивается, он выходит на первый план.
Комментарии:
Вы должны Войти или Зарегистрироваться чтобы оставлять комментарии...